張志強:全球視野下的碳達峰碳中和及對我國的啟示
發布時間: 2022-03-17 點擊量: 1277
《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》指出,實現碳達峰、碳中和,是以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個大局作出的重大戰略決策,是著力解決資源環境約束突出問題、實現中華民族永續發展的必然選擇,是構建人類命運共同體的莊嚴承諾。2022年3月,國務院總理李克強在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上作政府工作報告,提出有序推進碳達峰碳中和工作、落實碳達峰行動方案、推動能源革命和推進能源低碳轉型等系列舉措。


  一、綠色發展是全球共識

  從國際來看,綠色發展已經成為當今世界各國的共識。發韌于18世紀的工業革命不僅帶來西方國家財富的迅速積累,同時也給人類賴以生存的生態環境帶來沉重的災難,大氣、水和土壤等污染公害事件頻發。上世紀60年代,英德法等國開始綠色與環保運動。1962年,美國生態學家蕾切爾·卡遜女士發表《寂靜的春天》,深入描述了農藥對于環境和人類的危害,引起美國政府和國際社會高度關注,隨后各國紛紛立法,加大環境治理力度,不斷提升環境質量。

  工業革命的另外一個負面影響是,基于煤炭、石油等化石燃料排放的溫室氣體正在成為人類發展的另外一個威脅。人類活動產生的溫室氣體排放成為推動全球氣候變暖的主要原因,隨著排放量不斷累積,海平面上升,熱浪、野火及低溫等極端氣候事件發生的頻度和強度不斷增加。如果不采取行動,世界的平均表面溫度將繼續上升,本世紀可能上升超過3攝氏度。

  2015年9月,世界各國領導人在聯合國峰會上通過了“2030年可持續發展議程”。2016年1月1日,2030年可持續發展議程的17項可持續發展目標(SDGs)正式生效。在今后十五年內,隨著這些新目標普及所有國家,各國將調動所有力量實現消除一切形式的貧困、戰勝不平等和遏制氣候變化等目標。為了應對氣候變化,各國在2015年12月12日在巴黎舉行的聯合國氣候變化大會上通過了“巴黎協定”。所有國家同意努力將全球氣溫上升幅度限制在2攝氏度以下,考慮到全球變暖的嚴重風險,盡量限制在1.5攝氏度。

  隨著發展中國家的排放在全球排放的份額不斷增加,基于自下而上的自主貢獻模式逐步取代原有的自上而下的減排模式,在共同但有區別責任和各自能力的原則基礎上,包括廣大發展中國家在內,各個國家分別提出各自的減排方案,以滿足巴黎協定中要求在本世紀中葉實現碳中和的全球目標。

  從目前各國的減排路徑來看,碳達峰、碳中和具有密切的關系。一是碳達峰是碳中和的前置條件,只有在實現碳達峰的基礎上,才能實現碳中和。歐洲國家大多在上世紀后半期或本世紀初就實現了碳達峰,這些國家在實現碳達峰之后,工業領域的碳排放水平不斷下降。上世紀80和90年代開始,德國、法國等國家通過關閉煤礦、鋼鐵企業等方式,壓縮煤炭在工業領域的比重。歐洲作為全球氣候變化的先鋒,在原有2度目標的基礎上,進一步強化了對于氣候變化的溫升目標控制,將1.5度作為歐洲碳中和的主要目標。歐盟在2019年12月通過一項新的可持續增長戰略——“歐洲綠色投資和公正過渡機制”,計劃動員至少1萬億歐元使歐洲在2050年實現碳中和。疫情期間,歐洲理事會發布了“下一代歐盟”經濟復蘇方案,將應對疫情危機與之前的可持續增長戰略相連接,將7500億歐元中的30%用于“綠色”支出,包括減少對化石燃料的依賴、提高能源效率、加大對環境和生態的保護等。歐盟刺激計劃預計在未來10年增加1%的GDP、創造100萬個就業崗位,同時通過投資循環經濟,增加70萬個就業崗位。

  二是碳達峰是短期目標,碳中和是長期目標。從發達國家的碳中和決策歷程來看,碳達峰是實現碳中和的階段性目標。首先,從世界各國的碳達峰路徑來看,碳排放達峰之后,會經歷一個平臺期,隨后碳排放水平會持續下降。與些同時,伴隨著技術的進步,碳捕集的技術和負排放技術也越來越得到廣泛應用,隨著規模的擴大,而進入良性循環的狀態。一是清潔能源的成本和價格持續下降,通過政府財政補貼的方式逐步為市場配置資源的方式所替代。二是化石燃料的成本和價格不斷上升,隨著工業革命以來大規模使用化石燃料,其儲量也在不斷下降,煤炭、石油開采成本不斷上升,化石燃料的價格逐漸超過清潔能源的價格,使用清潔能源已經是基于成本和收益的考慮。在這種情況下,燃燒化石燃料的基礎不復存在,基于低碳和低排放的產業體系和市場價格機制趨于完善,近零排放技術大規模應用,為碳中和最終實現奠定堅實的基礎。

  2018年,IPCC在其發布的《全球1.5℃溫升特別報告》提出,只有在本世紀中葉實現全球范圍的碳中和,才有可能在本世紀末將溫升控制在1.5度的范圍之內,從而減緩氣候變化帶來的極端危害。為了實現全球溫升控制1.5度的目標,越來越多的國家積極參與到碳中和等氣候變化強化行動中。如2017年29個國家在“同一個地球”峰會上簽署《碳中和聯盟聲明》,承諾在21世紀中葉實現零碳排放。2019年9月的聯合國峰會上,66個國家承諾實現碳中和目標,并組成了氣候雄心聯盟;截止到2021年1月,已經有127個國家承諾在21世紀中葉實現碳中和。從目前提出碳中和的國家來看,不丹、蘇里南已經實現了碳中和的目標,而英國、瑞典、法國、新西蘭等國已經將碳中和寫入法律。

  美歐等國綜合利用法律、行政和經濟等手段多管齊下實施減污降碳協同治理,開展包括大氣、水和土地等污染與溫室氣體排放減排治理,取得了良好的效果。2021年5月,歐盟委員會通過了《空氣、水和土壤的零污染行動計劃》,提出到2050年將空氣、水和土壤污染降低至對人類健康和自然生態系統不再有害的水平,打造一個“零污染”的環境;并提出到2030年,空氣污染造成的過早死亡人數減少55%、海上塑料垃圾減少50%、環境中的微塑料減少30%、化學農藥使用量減少50%和城市生活垃圾減少50%等一系列目標。美國加州《2017年灣區清潔空氣計劃》實施后,每天分別減少NOx、PM2.5、SO2排放10.3噸、2.8噸和7.6噸,污染物減排帶來的空氣質量改善可避免每年76例過早死亡。  

  二、綠色轉型是高質量發展的內在要求

  中國作為最易受氣候變化影響的國家之一,實施了積極的應對氣候變化國家戰略。作為一個缺油少氣的國家,煤炭一直是中國能源消費的主力,煤炭消費近年來有一些下降,但是從總體情況來看,還是占到56%左右的份額。2015年,中國政府向聯合國提交了國家自主貢獻文件,提出至2020年中國政府二氧化碳排放要在2005年基礎上完成減排40%-45%,2030年中國政府要在2005年基礎上減排60%-65%。經過“十三五”的不懈努力,截止到2020年,二氧化碳排放完成減排48.4%,超額完成了減排任務。

  在2020年第七十五屆聯合國大會一般性辯論上,習近平主席提出到2030年前實現碳達峰,到2060年前實現碳中和的目標。在2021年中共中央政治局第二十九次集體學習時,習近平總書記指出,“十四五”時期,我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。實現低碳發展已經成為中國未來中長期發展的重要內容。

  (一)能源轉型

  在能源轉型方面,基礎設施的鎖定效應決定了短期內很難改變現有的能源結構。碳中和目標的提出,需要在有限的時間內對現有的能源生產和消費結構進行調整和優化。

  一是對現有的能源消費結構進行低碳化改造。對于高耗能高排放的行業,除傳統的關停并轉之外,還要增加對于碳捕集技術及負排放技術的投入,如電力行業通過增加CCUS設施,捕集發電過程的二氧化碳,并在后端應用到驅油或再產業化。

  二是對現有的能源結構進行調整,發展低排放或無排放技術。現在技術路線是增加對于風能、太陽能、潮汐能以及核能、氫能等的開發利用,逐步增加其在能源供給結構中的比重,但是這些技術受制于技術進步的速度等眾多因素。例如在當前儲能技術還沒有取得重大突破的情況下,煤電調峰依然是彌補風能和太陽能等間歇性能源的主要選擇。在氫能領域也面臨同樣的困境,高額的制氫和儲運成本制約了氫能源利用,以煤制氫為代表的技術成本最低,但是其依然需要消耗煤炭,液氫的儲運所需要的高壓等限制了氫能的推廣和利用。

  因此,結合能源結構的調整,無論是供給側還是消費側,都還有很長的一段路要走。

  (二)產業結構調整

  在產業結構調整方面,在碳達峰碳中和語境下產業結構調整具有了新的內涵。

  一是碳排放水平成為產業結構調整的內在標準。從傳統的產業結構調整來看,既包括產業之間結構的調整,同時也包括產業內部結構性調整。就涉及產業而言,覆蓋了農業、工業、建筑、交通和服務業等多個領域,既涉及本身由于直接或間接使用化石能源而產生的碳排放,同時,也包括甲烷(CH4)、碳氟氫化物(HFCs)、六氧化硫(SF6)等非二氧化碳的排放,并且隨著工業領域二氧化碳的排放水平達到峰值,非二氧化碳的排放也需要納入減排視野,盡管非二氧化碳在數量級上與二氧化碳本身相差較多,但是其熱輻射效應卻很高。以SF6為例,如果二氧化碳溫室效應為1來計,在百年尺度下,SF6是其2.35萬倍。SF6主要應用于輸配電設備,是目前已知的溫室效應最強的溫室氣體。為了降低燃煤發電排放的溫室氣體,在世界各國積極發展綠能如風能、太陽能及天然氣發電的同時,電網需要加大對于變壓器、斷路器等電力交換設備的投入,這些設備大多使用SF6作為絕緣介質。歐盟2017年SF6的總排放量為673萬噸CO2,相當于130萬輛汽車行駛1年的排放量。據不完全統計,到2030年,全球使用SF6的電力交換設備將增加75%。因此,考慮碳中和過程,既要考慮二氧化碳的排放,也要考慮非二氧化碳的排放,最終實現所有溫室氣體的中和。

  二是產業內部結構的低碳化。基于化石燃料的高碳產業結構不能再按原有的產業順序和附加值分類方式進行結構調整,現有產業結構的低碳化是未來產業結構面臨的重要挑戰。無論是在第一產業還是在第二、三產業中,無論是傳統的電力制造還是高新技術行業,都將以碳排放水平進行調整。這將涉及農牧業中的畜牧養殖,工業部門的電力、鋼鐵、石化和第三產業中的交通物流、互聯網等多個領域。在這層含義下,產業結構的低碳化是全面的低碳化,是對于碳基產業的顛覆性改造。與發達國家長達六七十年碳中和時間相比,中國只有三十年的時間。整體產業體系的低碳化是未來面臨的重大挑戰,特別是在中國,以煤、油為主的產業結構將進行深刻的變革。

  三是對于基于低碳的新興產業的培育。對于碳基產業的調整需要培育新的產業,并提升整個社會的福利水平。低碳發展不是開歷史的倒車,回到田耕手織的原始狀態,而是社會文明演進的一次凈化。正如工業革命時期以汽車取代馬車一樣,今天需要用更為清潔的能源取代帶來污染和溫室氣體的高碳工業體系。如同人類社會之前由技術革新所帶來的社會進步一樣,培育新的低碳甚至零碳社會需要時間成本。無論是風能、太陽能、氫能、核能,還是將來的負排放技術,都有各自內在的發展邏輯和技術路線,低碳轉型為這些產業的加速發展提供了機會。技術的更新迭代沒有止境,基于碳中和的技術研發也不是空中樓閣,縱觀技術革新的發展歷程,其中交織著偶然和不確定性,并且會受到市場與資本等因素的制約,是一個收益與風險并存的演進過程。

  (三)區域均衡發展

  在區域發展方面,地區發展不均衡是一種常態,既受到區位、文化和資源稟賦等因素的影響,同時也受到產業分工、人才和政策等因素的影響。總體來看,中國區域發展不均衡長期存在,特別是在產業結構調整過程中,碳中和對于地區發展的不均衡具有明顯的影響。

  根據中心—溢出理論,產業的演進遵循由中心產業集群逐步擴張的過程。就目前而言,東部沿海省份的煤炭、礦產等基本由外部輸入,經過多年的產業結構調整,高耗能高排放的行業大多已逐步轉移至中西部地區。例如北京、上海等二產比重較低,三產比重已達到80%以上,產業結構轉型為碳達峰和碳中和奠定了良好的基礎。一些產業結構較重的省份,如山東、內蒙古和山西等,在轉型和培育新動能方面面臨著巨大的壓力,如電廠、化工、制造等行業都有投資周期。據不完全統計,國內大中型燃煤電廠運行時間大多較短,與其30-40年運行周期相比大多只有10多年的時間,短期難以完全關閉,國內經過多年的“上大壓小”,30萬千瓦以下的落后機組大多已經淘汰完成。高碳鎖定效應對于這些產業結構偏重的地區具有較大的轉型壓力。另外,中西部地區鋼鐵、制造、建材、化工等產業布局較多的省份,也同樣面臨產業結構調整壓力。“十四五”規劃明確提出,支持有條件的地方率先達峰。一是避免一刀切,二是考慮到不同地方的條件差異,允許國內不同地方制定不同的達峰時間表。

  (四)投融資結構

  在投融資方面,歐美主要發達國家紛紛加強氣候領域的投入。歐盟委員會預計實現2030年氣候與能源目標,每年需要2600億歐元的額外投資;歐洲投資銀行承諾在未來十年支持1萬億美元的氣候行動和環境可持續性投資。美國拜登政府也大力推進綠色能源投資,在其上任伊始,就提出“到2035年,通過向可再生能源過渡實現無碳發電;到2050年,讓美國實現碳中和”。為了實現美國的“3550”碳中和目標,拜登政府計劃拿出2萬億美元,用于基礎設施、清潔能源等重點領域的投資。

  對于中國碳中和投資規模,不同的機構有不同的分析。清華大學氣候變化與可持續發展研究院研究估算,在溫度升幅被控制在2或1.5攝氏度目標下,未來30年中國能源系統需要新增投資約100萬億至138萬億元,意味著每年的相關投資約占GDP的1.5%至2.5%以上。高盛研究報告稱,到2060年,中國清潔能源技術基礎設施投資規模將達到104萬億元,凈新增4000萬個工作崗位并推動經濟增長。盡管各家對于未來投資的測算不盡相同,但是面對未來碳中和巨大的成長空間,每年萬億元級別的投資規模,將會對中國的產業結構產生重大的影響。

  碳中和是一場深刻的社會革命,它不僅顛覆了工業革命以來以化石燃料為基礎的現有經濟體系,而且創造了新的行業和產業盈利模式。碳中和作為基于氣候危機的解決方案,盡管現在全球還沒有統一的標準和行動指南,但是世界各國已經啟動了碳中和進程。同時,這也是一場無形的競爭,發達國家利用自身的技術優勢和標準優勢,通過設置市場壁壘、征收碳關稅等手段不斷保持自身的領先優勢。例如歐盟宣布2026年實施的碳邊境調節機制,就是通過對沒有實施減排機制國家征收邊境調節稅,以防止碳泄漏的名義,強化自身在全球氣候變化領域的話語權。   

  三、低碳發展是全球治理的中國方案

  從中國改革的歷程來看,每一次重大改革都面臨著嚴峻的挑戰,都涉及制度的結構性調整。碳達峰碳中和對于中國發展既是挑戰,也是機遇。與以往不同的是,中國在全球氣候治理方面已經成為積極的參與者、貢獻者和引領者。碳達峰碳中和不僅是國內生態文明建設的深化,也是中國向國際社會提供公共產品的重要領域,是國內大循環國際雙循環的布局的必要組成部分。

  中國積極應對氣候變化作為推進生態文明建設、經濟社會高質量發展和生態環境高水平保護的重要途徑,實施積極應對氣候變化國家戰略,把應對氣候變化工作融入到國家經濟社會發展中長期規劃,通過法律、行政、技術、市場等多種手段,推動傳統產業轉型升級和新興產業發展,推進新型城鎮化建設,加速完善氣候投融資體系,主動控制溫室氣體排放,推廣綠色生產方式和生活方式。

  總體來看,碳達峰碳中和是一項系統工程,涉及法律、經濟和社會的方方面面。依法治國是國家治理體系和治理能力建設的必然要求。從立法來看,氣候變化立法在積極推進之中。作為未來碳中和社會的基本關系的依據,當前包括碳達峰碳中和法律地位、協同治理等問題需要進一步凝聚共識,因此加快立法進程是未來推進碳中和工作的重中之重。

  從經濟角度來看,碳中和是當前社會經濟體系的一場深刻革命,不僅僅是之前對于生態環境損害的成本內化,而且是經濟運行機制的一種調整,涉及經濟工作的各個領域,既包括電力、鋼鐵、化工、水泥等傳統行業,也涉及金融、信息、國際貿易和基礎設施等多個領域。從政策制定的角度看,需要根據未來碳中和的要求,全面評估當前政策的適配度和可行性。從財政政策來看,伴隨公共財政制度改革的進一步深化,財政主要發揮引導性功能,減少對于行業的直接補貼,充分發揮產業基金的引導功能,培育和引導碳中和產業的發展壯大。從稅收政策來看,碳稅作為碳定價機制的硬約束手段,需要與現行的稅收機制統籌考慮,在不增加總體稅負水平的基礎上,通過調整稅種結構,或在現行的環境稅收中增設碳稅,或者單獨設立碳稅,稅收收入主要用于推進低碳產業體系的構建。

  市場要在碳中和體系中發揮基礎性功能。建立統一的碳市場,充分發揮價格機制對于行業的優勝劣汰導向作用。打通部門碳排放權、用能權和排污權管理職能,在完善市場價格發現機制的基礎上,實現數據共享、指標共用和管理共治,提升減污降碳的協同效應。此外,加強國內碳市場與國際碳市場銜接,包括方法學、行業標準和交易規則等方面,加強互認互通,共同防止碳泄漏。在國際貿易中,加強與WTO的合作,加強對于國際貿易產品的碳監管,防止單邊綠色貿易壁壘對中國的不利影響。

  對于工業、交通、建筑和電力等基礎行業,推進存量投資的低碳化,加大產業結構調整的力度,逐步淘汰高耗能高排放高污染的行業,利用碳市場等機制,在現在電力交易的基礎上,逐步納入鋼鐵、化工、建材等行業,確立碳市場的總量,利用價格機制加快企業的技術進步和產業升級。此外,還要積極培育新型業態,加快技術進步,例如鋼鐵產業,加強與國際鋼鐵行業碳排放水平對接,鼓勵短流程煉鋼,采用電爐技術或氫能煉鋼,對標國際標準,盡早將我國1噸粗鋼的排放水平由1.7-2.3噸二氧化碳降到小于1噸二氧化碳的水平。

  中國政府提出碳達峰碳中和承諾,贏得國際社會的贊譽。習近平主席在多個國際場合都表明了中國的立場。正如他在中共中央政治局第二十九次集體學習時強調的,中國“要積極推動全球可持續發展,秉持人類命運共同體理念,積極參與全球環境治理,為全球提供更多公共產品,展現我國負責任大國形象”。

  2022年,中國繼續堅持新發展理念,保持加強生態文明建設的戰略定力,堅定不移走生態優先、綠色發展之路,持續推動綠色低碳循環發展,為子孫后代福祉保護我們的地球家園。

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